Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Bogotá, julio seis de mil novecientos catorce.
Magistrado ponente, doctor Suárez Murillo.
Vistos:
El señor Carlos José Espinosa ha comparecido ante la Corte Suprema de Justicia acusando como inconstitucional la Ley número 14 del año en curso, por la cual se aprueba un Tratado entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, y solicita que, en ejercicio de la atribución consignada en el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, se declare inexequible dicha Ley.
A su petición acompaña los siguientes documentos:
1º. Copia auténtica expedida por el Director de la Sección 2ª del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Ley 14 de 1914, en la cual copia se halla inserto el Tratado que celebró la República de Colombia con los Estados Unidos de América, el seis de abril del año en curso.
2º. El memorial que a los honorables Senadores y Representantes dirigieron el 15 de mayo del propio año los señores Carlos José Espinosa y Jorge Martínez L; y
3º. El número 15216 del Diario Oficial de 13 de junio del mismo año, debidamente autenticado, en el que aparece publicada la Ley número 14 de 1914, por la cual se aprueba un Tratado. Este, que es el celebrado entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, para el arreglo de sus diferencias provenientes de los acontecimientos realizados en el Istmo de Panamá en noviembre de 1903, se encuentra reproducido en su totalidad en el cuerpo de esa Ley.
La demanda en cuestión fue pasada al señor Procurador General de la República, para que diese su dictamen, como lo estatuye la Carta Fundamental; y este alto empleado, en memorial de fecha 25 del pasado mes, dice lo que en seguida se copia: “Creyendo ejercitar el derecho que da el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, y demandando en apariencia la inexequibilidad de la Ley 14 del presente año, lo que el señor General Carlos José Espinosa pide, en realidad, es que se decida por vosotros la inconstitucionalidad del proyecto de tratado entre Colombia y los Estados Unidos. Yo os daré con mucho gusto mi concepto sobre el fondo del extenso y razonado memorial del señor General Espinosa, cuando hayáis decidido por auto ejecutoriado que la Corte Suprema de Justicia tiene facultad constitucional o legal para intervenir en la hechura de tratados públicos de la manera ideada por el señor General Espinosa, o de cualquiera otra manera, y que un fenómeno jurídico en potencia imperfecto o incompleto puede ofrecer materia de acciones judiciales. Antes de dictarse esa decisión, mi trabajo carece de objeto.
“Señores Magistrados.
“Ricardo Ochoa González”.
Siendo llegado el caso de que esta corporación decida lo que sea legal sobre la demanda del señor Espinosa, se procede a ello, mediante los razonamientos que van en seguida:
Empieza el solicitante por manifestar que el artículo único de la Ley que acusa ante la Corte dice así: “Apruébase el Tratado suscrito en esta capital el día seis de abril del corriente año, entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América”; y para sostener que su acusación es fundada, se expresa en los siguientes términos:
“El Tratado que se aprueba por medio de esa Ley es inconstitucional porque viola los artículos 1, 2, 4, 19, 76 y 120 de la Constitución, y el artículo 1 del Acto legislativo de 1910, que sustituye el artículo 3 de la Constitución, y más que eso, porque pugna abiertamente con los principios fundamentales de esa Constitución, con el espíritu que la informa y que presidió a su expedición, y por consiguiente mina por su base todo nuestro sistema constitucional, como me propongo demostrarlo”.
Al fin de su demanda concreta el solicitante los motivos en los cuales funda su petición, en la forma siguiente:
“1º. El reconocimiento de la independencia del Departamento de Panamá, hecho por el Tratado de 6 de abril del presente año, rompe la unidad nacional y, por consiguiente, VIOLA EL ARTÍCULO 1 DE LA CONSTITUCIÓN según el cual la Nación Colombiana es una República unitaria;
“2º. Al reconocer la independencia y por consiguiente la soberanía del Departamento de Panamá SE HA VIOLADO EL ARTÍCULO 2 DE LA CONSTITUCIÓN, según el cual la soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación;
“3º. El reconocimiento de la independencia de Panamá, a que se ha hecho referencia, y la consiguiente segregación de una porción del territorio colombiano, VIOLA EL ARTÍCULO 1 DEL ACTO LEGISLATIVO DE 1910, que demarca y circunscribe claramente el territorio de la República.
“4º. Por el Tratado de 6 de abril del presente año, no sólo se han cambiado sustancialmente los límites de la República con una de las naciones limítrofes, sino que se ha sustituido esta nación limítrofe, por uno de los Departamentos que componen la República, luego SE HA VIOLADO POR SEGUNDA VEZ EL ARTÍCULO 1 DEL ACTO LEGISLATIVO DE 1910, que señala y determina cuáles son los límites de Colombia, y cuáles las naciones limítrofes;
“5º. Al reconocer a Panamá como nación independiente por el Tratado en referencia, se ha enajenado parte del territorio de la República y segregado una de las secciones que la integran, luego SE HA VIOLADO EL ARTÍCULO 4 DE LA CONSTITUCIÓN, que expresa cuál es el territorio de la República, y cuáles las secciones que la componen;
“6º. Por el dicho Tratado de 6 de abril, al borrar los límites constitucionales y fijar otros con la titulada República de Panamá, se le entrega a ésta la región colombiana del Darién, dejando a los indios que la habitan a merced de los panameños, sus mortales enemigos; luego no se dispensa a estos ciudadanos colombianos la protección a que tienen derecho, y por tanto SE VIOLA EL ARTÍCULO 19 DE LA CONSTITUCIÓN, según el cual las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes;
“7º. Por el Tratado mencionado, al reconocer la independencia de Panamá, se desmiembra el territorio de la República y se alteran de una manera sustancial sus límites constitucionales con la aprobación del Congreso, luego se VIOLA EL ARTÍCULO 76 DE LA CONSTITUCIÓN, que fija, determina y, por consiguiente, limita las atribuciones del Congreso, entre las cuales no se encuentra la de desmembrar la República ni la de cambiar sus límites constitucionales.
“8º. Por el Tratado tantas veces citado, al convenir celebrar con Panamá un tratado de paz y amistad que tenga por objeto el establecimiento de relaciones diplomáticas regulares con esa supuesta República, tácitamente se conceden indulto y amnistía a reos de delitos comunes y, por tanto, SE VIOLA POR SEGUNDA VEZ EL ARTÍCULO 76 DE LA CONSTITUCIÓN, según el cual el Congreso sólo puede conceder estas gracias por delitos políticos, y esto “por dos tercios de votos en cada Cámara” y “por graves motivos de conveniencia pública”.
“9º. Por el Tratado aludido, al aceptar Colombia, de los Estados Unidos, una suma de dinero sin que se diga a título de qué, se ha celebrado un contrato ilícito, lo cual es lesivo de la honra nacional, y por consiguiente, SE HA VIOLADO EL ARTÍCULO 120 DE LA CONSTITUCIÓN, que impone al Presidente de la República el deber de “defender la independencia y la honra de la Nación”;
“10º. El reconocimiento de la independencia del Departamento de Panamá, llevado a cabo por el Tratado en referencia, es una desmembración territorial, y por tanto UNA SEGUNDA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 120 DE LA CONSTITUCIÓN, que impone al Presidente de la República el deber de defender la inviolabilidad del territorio;
“11º. Al reconocer el Departamento de Panamá como nación independiente y por consiguiente soberana, no sólo se han violado todos los artículos constitucionales enumerados en esta demanda, sino lo que es más grave, SE HA VIOLADO LA CONSTITUCIÓN EN SU ESENCIA MISMA, EN LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA INFORMAN, como se deduce de todos los antecedentes de esa Constitución, cuyo preámbulo dice: “……..
“Y CON EL FIN DE AFIANZAR LA UNIDAD NACIONAL y asegurar los bienes de la justicia, la libertad y la paz, hemos venido en decretar, como decretamos, la siguiente CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA”;
“12º. Aunque la secesión del Departamento de Panamá se considere como un hecho cumplido, no por eso es menos inconstitucional reconocerlo como nación independiente; porque en derecho y constitucionalmente, Panamá continúa siendo uno de los Departamentos que integran la República de Colombia, y así lo estatuyó el constituyente de 1910 al dejar vigentes todos los artículos constitucionales que consagran la unidad y la soberanía de la República y garantizan la integridad y el honor nacionales;
“13º. No puede exceptuarse de lo preceptuado por la Constitución la Ley 14 del presente año, porque el artículo constitucional que confiere a la Corte Suprema la atribución de decidir sobre la exequibilidad de las leyes acusadas como inconstitucionales, no sólo no establece excepción alguna sino “que se refiere a TODAS LAS LEYES”, y porque hay razones muy poderosas para que aquéllas por las cuales se aprueban los tratados públicos, no puedan exceptuarse por ningún motivo de lo prescrito en tal artículo;
“14º. El dicho Tratado de 6 de abril del corriente año, no sólo es inconstitucional, sino que traería consigo grandes males y graves peligros a la Nación; luego al acceder a mi solicitud, la Corte Suprema de Justicia no sólo salvaría la integridad de la Constitución, sino que prestaría un inmenso servicio a la República;
“15º. El Tratado suscrito en esta ciudad el 6 de abril de presente año, entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, es a todas luces inconstitucional; luego la Ley 14 del presente año, que lo aprueba, que le da validez, y en la cual ha quedado incorporado, como consta de la copia autorizada que tengo el honor de acompañar adjunta, es una ley inconstitucional, y por consiguiente, inexequible”.
Se ve, pues, sin lugar a duda, que la demanda sobre inexequibilidad se dirige contra el artículo único de la Ley 14 de 1914, aprobatoria de un tratado, y que el fundamento de esa inexequibilidad se hace consistir, no en que ese artículo sea contrario a la Carta Fundamental, sino en que algunas de las estipulaciones contenidas en el expresado pacto violan, no sólo los preceptos que se citan de la Constitución, sino que pugnan contra el espíritu que informa nuestro Estatuto. En otros términos, se ataca el espíritu de la Ley, no en sí mismo, sino en cuanto aprueba un tratado que contiene cláusulas que atentan contra la Constitución Nacional.
Como, por otra parte, el demandante razona largamente sobre la competencia que la Corte tenga para decidir el asunto, y el señor Procurador general manifiesta que no emitirá su concepto en el fondo de la cuestión, sino cuando este Cuerpo resuelva, por auto ejecutoriado, que tiene facultad constitucional o legal para intervenir en la negociación de tratados públicos, es preciso entrar a dictaminar si la Corte tiene o no la competencia que le atribuye el demandante.
Invoca éste, en su apoyo, lo que dispone el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, que dice: “A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación”.
Se acoge especialmente el autor a lo dispuesto en la segunda parte del inciso segundo, es decir, a la facultad concedida a la Corte para decidir sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales; y alega que, dados los términos generales en que está concebida esta disposición, le compete a la Corte decidir sobre todas ellas, sin que pueda argüirse que la ley a que se refiere su acusación es una ley excepcional, y que por lo tanto no cae dentro de la atribución citada.
Aun cuando la ley que aprueba un tratado público esté sometida en su formación a los requisitos ordinarios que presiden la expedición de los actos legislativos comunes, no puede revocarse a duda que, por otros aspectos, difiere sustancialmente de las leyes ordinarias. Estos son actos unilaterales, expresión de voluntad del soberano que manda, prohíbe o permite, y que se cumplen con sólo el requisito de su sanción y promulgación. Aquélla es elemento de un acto jurídico complejo, es la manera como una de las altas partes contratantes manifiesta su consentimiento a las estipulaciones de un pacto sinalagmático internacional, no establece por sí sola relaciones de derecho, y su eficacia depende del consentimiento de la otra nación contratante, si ésta por su parte ratifica las cláusulas convenidas por sus negociadores. La ley que aprueba un tratado público tiene, pues, un carácter especial. “El papel del Parlamento, en materia de tratados –dice el ilustre profesor francés Merignhac- no se asemeja al que desempeña en materia legislativa”.
A pesar de que, según se ha dicho antes, la ley viene a ser un elemento necesario del tratado, no por eso puede lógicamente confundirse el pacto con la ley que lo aprueba. Aquél contiene las estipulaciones recíprocas de las partes, los deberes que contrae cada una de ellas y los derechos que adquiere, y no surge a la vida jurídica sino cuando las potestades supremas contratantes lo han ratificado y se han canjeado las ratificaciones. Esta, o sea la ley, es tan sólo el acto en virtud del cual uno de los dos Estados que negocian acepta las cláusulas convenidas, cuando, según sus instituciones, se exige la intervención del Poder Legislativo en la celebración de los tratados públicos.
Ahora bien: como los fundamentos de la acusación promovida ante esta Corte se encaminan todos a demostrar que existe pugna entre algunas de las cláusulas del Tratado de 6 de abril y varias de las disposiciones de nuestra Carta Fundamental, es evidente que la materia sujeta a la decisión de la Corte es el Tratado mismo. Y esta Superioridad no tiene, según la Constitución, facultad ninguna para resolver si han de subsistir o no las estipulaciones acordadas, porque no es de su incumbencia el conocimiento de tratados públicos.
Menos aún podría la Corte declarar la inconstitucionalidad del Tratado, después del canje de las ratificaciones; porque, siendo un acuerdo de voluntades entre los dos Estados, no sería dable que uno solo de ellos, aun por medio de su más alto Tribunal, desatase el vínculo contraído, que a tanto equivaldría declarar inconstitucional y por lo mismo sin fuerza obligatoria la ley que lo aprobó.
Según esto, por más que el artículo 41 del Acto legislativo reformatorio de la Constitución hable, en términos generales de que a la Corte Suprema corresponde decidir definitivamente sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, si de la aplicación del tenor literal de este precepto se llega a conclusiones que abiertamente hieran otros cánones fundamentales de la Carta, la jurisprudencia y la más sana crítica forense imponen el no darle a aquel precepto mayor alcance que el que debe tener para llenar su fin, que es el de guardar la integridad de la Constitución. En tal virtud, si conforme al artículo 57 del Estatuto, todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones; si de acuerdo con el artículo 34 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, corresponde al Presidente de la República celebrar con potencias extranjeras tratados y convenios que se someterán a la aprobación del Congreso; si según el numeral 20 del artículo 76 de la Carta corresponde al Poder Legislativo aprobar o desaprobar los tratados que el Gobierno celebre con potencias extranjeras; si la misma Constitución no le ha dado al Poder Judicial ingerencia en la formación de tratados públicos; y por último, si a la luz de elementales principios no puede admitirse que la validez y eficacia de los pactos internacionales queden sujetas, y sobre todo sujetas de modo indefinido, a la decisión de una sola de las altas partes contratantes, es forzoso deducir que la Corte no puede acceder a la demanda promovida contra el Tratado de 6 de abril del año en curso, por carecer de facultades para ello.
Compete a la Corte Suprema la guarda de la integridad de la Constitución, y no sería mantener esa integridad el romper con la armonía que existe y debe existir entre sus diferentes partes. Por eso, si de la observancia textual del artículo 41 ya citado, resultan en algún caso vulneradas otras reglas constitucionales, es indudable que entonces no corresponde aplicarlo.
Admitir la intervención de la Corte Suprema de Justicia para invalidar, por inconstitucional, un tratado público, equivaldría, en último análisis, a asumir la Corte para sí el ejercicio de la soberanía traseúnte del Estado, que a ella no le está atribuido, ya que vendría, en definitiva, a darle o negarle el pase a las estipulaciones de los pactos internacionales.
De otro lado, considérese la consecuencia, absolutamente inadmisible, que surgiría de que la Corte pudiese declarar la ineficacia de la ley que aprueba un tratado, después que haya recibido la ratificación de la otra parte contratante. El Gobierno y el pueblo de la Nación se hallarían en un conflicto irresoluble: de un lado, en la obligación de cumplir lealmente las estipulaciones de un pacto internacional perfecto, en el cual estaría solemnemente empeñada la fe pública; y de otro, en el deber de acatar la decisión del más alto Cuerpo judicial del país, que al declarar inconstitucional el tratado, implícitamente dispondría que no obedeciese. No cabe en modo alguno suponer que semejante absurdo, que nace de la aplicación literal del artículo 41 del Acto reformatorio, haya estado en la mente de los que expidieron ese acto inconstitucional.
En mérito de las razones anteriormente expuestas, la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, se abstiene de decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley 14 de 1914, aprobatoria del Tratado entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, por estimar que carece de facultad para ello.
Notifíquese, cópiese y publíquese esta providencia en la Gaceta Judicial.
El Presidente, EMILIO FERRERO – El Vicepresidente, LUIS EDUARDO VILLEGAS – MANUEL JOSÉ ANGARITA – CONSTANTINO BARCO – TANCREDO NANNETTI – BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ P. – LUIS RUBIO SAIZ – AUGUSTO N. SAMPER – ALBERTO SUÁREZ MURILLO – Vicente Parra R., Secretario en propiedad.
Salvamento de voto.
Estando en absoluto desacuerdo, como lo estamos, con la anterior decisión de la mayoría de la Corte, salvamos nuestro voto, por las razones que a continuación exponemos.
Para ello seguiremos el orden de las razones que se exponen en la sentencia, las cuales creemos concretar fielmente, como en seguida lo hacemos.
1ª. Que aun cuando la ley que aprueba un tratado público es un elemento necesario del mismo, no se confunden lógicamente la una y el otro, porque el tratado no tiene vida jurídica, sino desde que las potestades respectivas lo ratifican y se canjean las ratificaciones, mientras la ley es tan sólo la aceptación de él por uno de los Estados contratantes.
Y que como la acusación de la ley que aprueba el Tratado celebrado entre Colombia y los Estados Unidos del Norte, se funda en que alguna de las estipulaciones pugnan con la Carta Fundamental, lo que se ha sometido a la decisión de la Corte es el tratado mismo, para lo cual no es ella competente, porque dicha Carta no le asigna el conocimiento de las denuncias de tratados públicos;
2ª. Que después de ratificado el Tratado menos puede la Corte tener la facultad de declararlo inconstitucional, porque eso sería desatar uno de los dos Estados contratantes el vínculo que lo ha ligado al otro, y que es inadmisible por elementales principios, que la validez y eficacia de los pactos internacionales, queden sujetas a la decisión de una sola de las altas partes contratantes;
3ª. Que siendo atribución del Poder Ejecutivo y del Congreso, como lo es, celebrar y aprobar tratados públicos respectivamente, y no habiéndole dado la Constitución ingerencia a la Corte en la formación de éstos, el artículo 41 del Acto legislativo reformatorio de aquélla no tiene aplicación a las leyes que aprueban pactos internacionales, porque si la tuviera, violaría esta Superioridad la misma integridad del Estatuto, cuya guarda le ha confiado dicho artículo 41, interviniendo en asuntos que la Constitución ha asignado a los otros Poderes;
4ª. Que con la ingerencia de la Corte a invalidar los tratados por inconstitucionales, se arrogaría la soberanía transeúnte y daría y negaría el pase a aquéllos, sin que se le haya conferido esta atribución; y
5ª. Que si la Corte pudiera declarar ineficaces los tratados por inconstitucionales, surgiría para el Gobierno un conflicto irresoluble, pues se hallaría entre la obligación de cumplir los tratados y la de obedecer la resolución de aquella corporación, lo que por absurdo no ha podido estar en la mente de los que adoptaron el referido artículo 41.
Separadamente examinaremos estas argumentaciones.
1ª. La primera de ellas considera en síntesis que el tratado se anexa las leyes de las naciones que lo aprueban, y que éstas son actos constitutivos de aquél, por lo cual la ley acusada no está sujeta a que la Corte la declare inconstitucional, siendo mero elemento del tratado.
Esta teoría, si fuera jurídicamente verdadera, no justificaría la resolución de la cual nos apartamos, puesto que no ha sido aprobado el tratado referido sino por ley de uno de los dos Estados contratantes, y no existe por ello el pacto producto de las leyes de ambos, que sería el que, según la misma teoría, había de anexarse una y otra ley. No es posible por lo mismo que lo acusado por el Señor Espinosa sea el tratado.
No ha sido tampoco el que está en gestación, esto es, el aprobado por la ley colombiana, el que se ha sometido a la decisión de la Corte, porque él está incorporado en la ley y es parte integrante de ella. No es la ley elemento necesario del tratado en desarrollo, como lo enuncia la mayoría sentenciadora, sino, al contrario, el último es elemento necesario de la primear, porque el tratado no existe jurídicamente sin la aprobación de la ley.
Mas la teoría de que el tratado ratificado por leyes de las potencias contratantes, adhiere éstas a él, no se ajusta a la relación de causa y efecto entre uno y otras, porque son las leyes las que generan el tratado, no éste a aquéllas, y una vez que, según expresión de la mayoría de la Corte, no se confunden lógicamente el uno y las otras.
Así pues, no es el tratado lo que acusa en peticionario, puesto que todavía no ha sido ratificado por ley del otro Estado contratante. Si lo hubiese sido, el denunciante habría contraído la acusación a la ley colombiana que lo aprobó, por no autorizar la Constitución la solicitud de inexequibilidad de una ley extranjera, solicitud que por lo visto no ha hecho ni podía hacer.
La acusación versa sobre la ley, y así lo expresa claramente el señor Espinosa. La inexequibilidad de ella es lo que está en discusión, no la del tratado. La Corte estaba por tanto en el deber de resolver este punto preciso que se ha sometido a su consideración. La distinción que ha hecho entre tratado y ley, para abstenerse de decidir la cuestión, no reviste la solidez jurídica indispensable para apoyar la abstención.
2ª. Si la Corte pudiera declarar inexequible la ley que aprueba un pacto internacional, aprobado también por ley de otra nación contratante con Colombia, dice la mayoría de esta corporación, la República haría ineficaz el pacto por su sola voluntad, contra triviales principios de Derecho Universal. Este razonamiento es la aplicación efectiva de la teoría de la mayoría, sobre que el tratado se anexa las leyes de los países que lo aprueban, teoría que traducida a un lenguaje más inteligible significa que el tratado impide a los Poderes públicos de cualquiera de los Estados contratantes, acto alguno que tienda a hacerlo ineficaz. Ahora bien, esta teoría es contraria a los principios reconocidos por el Derecho Internacional, para los casos en que los tratados públicos violan la Constitución de alguna de las naciones contratantes, por lo que pasamos a exponer acerca de punto tan importante, y sobre el cual ha guardado silencio la mayoría sentenciadora.
Los expositores de Derecho Internacional asientan el principio de que los tratados públicos pueden no ejecutarse cuando son contrarios al Derecho Constitucional de los Estados que los celebran, salvo en muy pocos casos. Entre otros autores que tratan de esta materia se encuentra Bluntschli, quien en su obra Droit Internacional, a las páginas 248 y 249 de la cuarta edición se expresa así:
“Les traités qui tendent a abroger ou a modifier la constitution ou les lois d`un état ne constituent pas nécessairement une violation du droit international, lorsqu`ils ont été conclus par les représentants de l`etat ; mais ils seront dans certains cas inexécutables et resteront sans effet.
“Le droit international n`obligue que l`etat dont les representants ont conclu le traité, et admet qui c`est a l`état à realiser, en modifian sa constitutión ou ses lois, les promesses faites par le traité. Mais on peut concevoir le cas où l`exécution du traite recontrerait de la résistence dans le pays ; dans ce conflict, le droit international ne droit pas nécessairement avoir le préférence sur le droit constitutionnal. Car on pourrait de cette façon renverser la constitution d`un pays et riduire à neant les libertés des citoyens. La résistance constitutionelle à l´execution du traite doit etu teconnue et sanctionnee par le droit. Ou doit cependant faire une exception pour les traités de paix, parce qu`ils sont l`expression de la nécessité des faits”.
Calvo en su tratado Le Droit International, a la página 665 de la tercera edición, dice que no puede ser obligada una nación a cumplir un tratado que constitucionalmente no puede entrar en vigor.
De acuerdo con este principio, observado por las naciones civilizadas, los tratados que violan manifiestamente la Constitución de uno de los Estados contratantes, pueden no ser cumplidos por él, exceptuándose los tratados de paz, por ser una imposición del vencedor a que no puede resistir el vencido.
La Ley acusada está por consiguiente bajo la jurisdicción de la Corte, aun después de ratificado el tratado que ella aprueba por los dos contratantes, teniendo, como tiene, esta corporación a su cargo la guarda de la integridad de la Constitución, cuando las leyes son contrarias a ella, porque el Derecho Público colombiano conserva su imperio sobre aquella ley, según el principio de Derecho Internacional que se acaba de exponer. Puede por ello la Corte declarar inexequible esa Ley, si hay fundamentos para estimarla inconstitucional, sin que por esto se ingiera indebidamente en la inejecución del tratado, porque el Derecho Internacional reconoce a los Estados celebrantes de un pacto, y en consecuencia a los Poderes públicos que deben ejercer la atribución correspondiente, el derecho de resolver que no se puede cumplir el pacto cuando viola la Carta constitucional de la Nación.
La Corte puede hoy con mayor razón decidir la solicitud de inexequibilidad del acusador de la misma ley, una vez que el tratado no ha surgido a la vida jurídica, según el concepto de la mayoría de la Corte, porque no lo ha aprobado todavía el Senado americano.
Si los tratados ratificados por los Poderes respectivos de las naciones contratantes, sustrajesen las leyes que los aprueban de la acción del Derecho Constitucional de las mismas naciones, y fueran por esto un obstáculo inallanable, para que el soberano de un país, cuyo Estatuto constitucional ha sido violado por un pacto internacional, pudiera excusarse de cumplirlo por esto motivo, esta regla absoluta sería la justificación de todo atentado, por las habilidades de la diplomacia o la presión de los Estados fuertes sobre los débiles, contra la soberanía, la independencia, la libertad y demás atributos de la personalidad internacional de los Estados, lo cual es contrario a los altos fines del Derecho Internacional, que son principalmente los de asegurar todos los atributos esenciales de la existencia, la integridad y la honra de las naciones.
El Derecho Internacional en la imposibilidad de establecer sanción por los tratados injustos, consagra por lo menos el principio de la ineficacia de ellos si quebrantan el Derecho Público de los Estados contratantes, porque los Poderes nacionales que los acuerdan carecen en tal caso de la potestad de obrar contra la Constitución. Si no fuese así, el Jefe de un Estado y su Cuerpo Legislativo no obrarían como mandatario del país en la celebración de los pactos internacionales, sino como árbitros absolutos de él, lo cual por antipatriótico y funesto se debe rechazar.
3ª. La decisión de la Corte sobre inexequibilidad que se solicite de la ley que aprueba un tratado público, sería una ingerencia indebida de ella en la formación del mismo, dice la mayoría sentenciadora, porque la celebración de ellos y su aprobación corresponden al Poder Ejecutivo y al Congreso, respectivamente.
Este argumento reposa sobre una apreciación inexacta del asunto, cual es la de estimar que la Corte cooperaría a la formación del tratado, al decidir sobre la inexequibilidad de la ley que lo aprueba. En la formación del Tratado de Colombia con la Unión Americana, o sea en la celebración y en la ratificación de él, ninguna ingerencia tendría la Corte por el hecho de que decidiera la petición de inexequibilidad de la ley que aprobó ese tratado, porque las funciones de los Poderes nacionales que lo formaron, ya las ejercieron. Y en cuanto a la ratificación que haga el Senado americano del tratado, es imposible que esta Superioridad intervenga en las deliberaciones de ese Cuerpo extranjero.
Lo que la mayoría de la Corte califica de ingerencia de ésta en la formación del tratado, es el conocimiento que asumiera de la petición de inexequibilidad de la Ley que lo aprueba. Pero esto no constituiría en manera alguna intervención en las atribuciones del Ejecutivo y del Legislativo, puesto que ellos las han ejercido sin la cooperación de esta Superioridad. Lo que ésta hiciera en tal caso sería ejercer una atribución que recae sobre un objeto diferente del que determina el ejercicio de las adscritas a los otros dos Poderes, visto como es que ninguno de los dos tiene facultad de declarar que las leyes son inconstitucionales, la cual es privativa de la Corte, y que el reformador constitucional de 1910 se la asignó, precisamente para limitar el radio de acción de los otros Poderes en armonía con el artículo 57 de la Constitución, que estatuye que los Poderes Públicos son limitados.
4ª. No pudiendo establecer relaciones la Corte con los soberanos extranjeros, no se comprende cómo pudiera arrogarse la soberanía traseúnte por el hecho de que conociera de las peticiones sobre inexequibilidad de las leyes que aprueben tratados.
Tampoco se ve porqué con el ejercicio de esta función, se erigiera la Corte en dispensadora del pase de una ley de esa especie, porque lo que ella decidiera no sería potestativo, sino fundado en la Constitución, y no para aprobar o improbar la ley sino para declararla inejecutablemente por contravenir a la Carta.
Las razones de la Corte sobre este punto son propiamente hipérboles, que no perjudican la aplicación del artículo 41 supradicho al presente asunto.
5ª. El Gobierno no sabría qué cumplir, dice la mayoría de la Corte, si el Tratado, o la decisión de ésta que declarara inexequible la ley que lo hubiese aprobado, y por ello reputa absurdo que esa ley quedara sometida al expresado artículo 41.
El conflicto que de esta enunciación se cree que resultaría para el Gobierno, no puede presentársele, porque desde que la Corte declarara inexequible una ley que apruebe un tratado, el Gobierno ya no estaría obligado a cumplir éste, sino a expresar al soberano del otro Estado contratante que no le sería posible cumplirlo, porque la Corte Suprema en virtud de disposición constitucional había decidido que no era ejecutable por ser contrario a la Constitución. Si después de representarlo así el Gobierno al soberano de la nación con la cual se hubiese celebrado el pacto, ésta exigiera sin embargo su cumplimiento, se suscitaría entre las dos naciones una disputa, que se solucionaría de común acuerdo o por las armas, y si por medio de éstas se forzara a la República a ejecutar el tratado, el Gobierno habría cumplido su deber obedeciendo primero lo resuelto por la Corte, y resignándose después a cumplir el tratado por la imposición violenta de la otra potencia contratante.
La mayoría de la Corte ha introducido pues una excepción al artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, porque este artículo somete a la jurisdicción de ella todas las leyes, para el efecto de declararlas inexequibles por inconstitucionales cuando lo pida algún ciudadano. Para hacer esa excepción, en presencia de la claridad de ese artículo, la Corte no tiene facultad de ninguna especie. Las razones que ha presentado la mayoría para sostener que la ley aprobatoria de un tratado público no quedó incluida en la disposición constitucional citada, no obstante la respetabilidad de su origen, se estrellan con lo expreso y terminante del mismo artículo 41, y con principios tutelares del Derecho Internacional.
La mayoría de la Corte no ha tenido pues fundamentos sólidos de derecho para declarar que no le incumbe resolver sobre la acusación hecha por el señor Espinosa, de la Ley aprobatoria del tratado de que se ocupa el fallo de esta corporación, y ha debido resolver la acusación, declarando que es inexequible por inconstitucional la ley en referencia, por las consideraciones de que vamos a hacer mérito.
La solicitud del denunciante de la ley se contrae con especialidad al artículo del Tratado en que Colombia reconoce a Panamá como nación independiente, por considerarla contraria, entre otros, a los artículos 1, 2, 4, 76 y 120 de la Constitución, y al 1 del Acto legislativo 3 de 1910.
El artículo 1 de la Carta Fundamental reconstituye la Nación en República unitaria, de federal que era; el 2 radica la soberanía exclusivamente en la Nación; el 4 establece que el territorio con los bienes públicos a él anexos pertenecen a la Nación, y que los Estados y Territorios que formaban la Unión Colombiana constituirán la República de Colombia, con el nombre de Departamentos, y dentro de los límites que entonces tenían; el 76 enumera las atribuciones que el Congreso puede ejercer por medio de leyes; y el 120 detalla las atribuciones del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, entre las cuales está la de defender la inviolabilidad del territorio nacional.
Y el artículo 1 del Acto legislativo número 3 de 1910 determina los límites de la República con las naciones vecinas, y dispone que las líneas divisorias de aquélla con éstas, sólo podrán variarse por tratados públicos aprobados por ambas Cámaras.
Claramente se ve en los artículos 1, 2 y 4 de la Ley cardinal, y en el 1 del de su reforma de 1910, que el Departamento de Panamá es una porción integrante del territorio nacional, sobre el cual, como sobre el resto del país, ejerce soberanía exclusivamente la Nación, a la cual pertenece. En consecuencia es canon constitucional el derecho de soberanía y propiedad de Colombia sobre todo el territorio nacional, y sobre cada una de las secciones que lo componen, y es deber del Presidente defender el territorio. Ese canon es la base esencial de la existencia e integridad de la nacionalidad colombiana; y como fue el constituyente el que así lo estatuyó, sólo a él corresponde resolver en definitiva las cuestiones que sobrevengan, relativamente a la soberanía y propiedad de la Nación sobre el territorio que la integra.
El legislador carece de facultad para ello, no sólo porque el Estatuto constitucional no se la ha asignado en disposición alguna, ni siquiera en el artículo 76, que enumera las materias de las leyes que puede expedir, sino porque conforme a la ciencia del Derecho Constitucional no debe tener tal facultad.
Por el tratado que aprueba la ley acusada, el Congreso colombiano acepta la desmembración del Departamento de Panamá del territorio nacional, y reconoce al mismo Departamento como nación independiente de Colombia, lo que implica sustancialmente la pérdida de la soberanía y propiedad nacionales sobre esa sección de la República. La inconstitucionalidad de la ley es manifiesta, porque de los derechos de soberanía y propiedad del territorio patrio no puede disponer el legislador sino el constituyente, como ya lo hemos demostrado de manera irrebatible.
Los defensores del tratado en cuestión, excepto uno que otro, han sostenido que no es inconstitucional, por cuanto el artículo 1 del Acto legislativo número 3 de 1910 señala en su primer inciso los límites del territorio nacional con las naciones vecinas, y el segundo faculta al Poder Ejecutivo y a las Cámaras para variar las líneas divisorias con las mismas naciones por tratados públicos, deduciendo del contexto de uno y otro inciso que la segregación de Panamá la autoriza esa disposición constitucional, por medio de un tratado como el de que venimos hablando. Este razonamiento lo apoyan los defensores de dicho pacto, en la equivalencia que dan a la palabra límites con las palabras líneas divisorias, empleadas en el uno y en el otro de esos incisos, respectivamente, de lo cual concluyen que por medio de tratados públicos se pueden fijar los límites de la República, por donde estimen conveniente el Gobierno y el Cuerpo Legislativo.
Empero, esta argumentación es inconducente en el caso del reconocimiento de la independencia de Panamá, por el Presidente y el Congreso de Colombia, en el Tratado celebrado con los Estados Unidos, porque el inciso 2 del artículo 1 del Acto legislativo número 3 de 1910 habla claramente de la variación, por tratados públicos, de las líneas divisorias del territorio colombiano con el de las naciones vecinas, y el Tratado que aprueba la ley denunciada no tiene por objeto variar línea divisoria alguna con otra nación limítrofe de Colombia, sino aprobar la segregación del Departamento de Panamá, parte integrante de la Nación, y reconocerlo como Estado independiente, lo cual es del todo diferente de variar la línea divisoria del territorio patrio con la República de Costa Rica, que es la limítrofe con él, según el inciso 1 del mencionado artículo 1 de la reforma constitucional de 1910.
La desmembración de aquel Departamento del suelo nacional no corresponde decretarla al Congreso como legislador, por poderosos que sean los motivos que haya para ello, porque en virtud de lo que atrás hemos demostrado, la potestad de consentir en la desintegración de la República, es exclusiva del constituyente, quien, como tal, posee la plenitud de la soberanía de aquélla. La ley acusada no ha podido, constitucionalmente hablando, reconocer a Panamá como un Estado internacional.
Se ha argüido también por los sostenedores de la constitucionalidad del tratado colombo-americano, que por él se determina la línea divisoria entre el territorio colombiano y el de la vecina nación de Panamá de acuerdo con la precitada disposición constitucional. Pero no es exacto que sea nación esa sección colombiana, porque el reconocimiento que de tal le hace la ley denunciada, no lo habilita de persona internacional para Colombia, no estando autorizados los Poderes Públicos que han reconocido la independencia del mismo Departamento por la ley suprema de la República, como no lo están, para reconocerlo como Estado independiente.
Fuera potestativo de la ley desmembrar el territorio nacional, y entonces cualquier dictador audaz, secundado por un Congreso pasivo, podría enajenar a Gobiernos extranjeros ambiciosos las secciones más importantes de la Nación, reduciéndola a ínsula despreciable. Todavía no ha degenerado el pueblo colombiano hasta el extremo de tolerar que Gobernantes faltos de patriotismo mutilen y degraden la patria.
Para la solución del asunto de Panamá se han dividido los colombianos en dos opiniones: unos piensan que conviene a los intereses nacionales aceptar la desmembración de aquel Departamento del territorio colombiano, a trueque de unos millones de dólares y algunas concesiones en el Canal ístmico y su zona adyacente; y otros, que es preferible para el bien de la República persistir en la reclamación de sus derechos o si fuese imposible que se la satisficiera por esta vía, exigir una satisfacción por el atropello al derecho nacional, y una indemnización proporcionada a la magnitud del daño causado al país, por la usurpación del mismo Departamento, y que el Congreso, obrando como constituyente, aprobara el tratado en que se diese la satisfacción y se estipulase la indemnización por la separación forzada de Panamá de la República.
Habiendo prevalecido en el Gobierno y en el Congreso la primera de las opiniones expresadas se celebró el tratado supradicho con los Estados Unidos y fue aprobado por la ley cuya inconstitucionalidad hemos examinado.
Por nuestra parte, sin inclinarnos como Magistrados a ninguno de los conceptos relacionados antes, estimamos, no obstante, que sostener la inviolabilidad de los fundamentos de la Nación, reconocidos en la Carta constitucional, es el primer deber de todo funcionario público, y que obedeciendo nosotros a este imperativo indeclinable, hemos votado en la definición del presente asunto porque se declare inexequible, como contraria a los principios constitucionales, la ley que reconoce la desmembración del Departamento de Panamá.
Por la exposición que antecede, conceptuamos que la Corte, en guarda de las instituciones y de la integridad nacional, ha debido declarar inexequible la Ley 14 de 1914, por la cual se aprueba el Tratado celebrado entre Colombia y la Unión Americana, el 6 de abril del corriente año.
Bogotá, julio 6 de 1914.
BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ P. – AUGUSTO N. SAMPER – FERRERO – VILLEGAS – ANGARITA – BARCO – NANNETTI – RUBIO SÁIZ – SUÁREZ MURILLO – Vicente Parra R., Secretario en propiedad.
Entradas
